闽台须切割钓鱼岛、琉球定位的国际政治观点

摘要：

钓鱼岛争议的本质是一个国际政治问题，如果没有1895年的清廷战败，如果没有1949年以后的“两岸分治”，一切问题都不会发生。

因此，要确保钓鱼岛的主权或是整个中华民族的海域权利，也必须从两岸政治合作开始。

本文主张，在策略上，

第一步，是打破日本将钓鱼岛列屿与台湾无关、与琉球挂钩的主张，认为该列屿属于第二次世界大战后的政治安排，提出“二战后的政治安排没有被充分履行”的论述，将《波茨坦公告》作为论述的关键点。

第二步，是建立“中国与日本的战后最终解决条约尚未签署”的论述，要求一个真正的战后和平条约，而领土与赔款问题将在这个最终解决的和平条约中处理。

同样，也须交由联合国或在相关多个当事方共同决定后，才能确定“琉球的定位”。

首先必须了解，钓鱼岛争议的本质是一个国际政治问题，如果没有1895年的清廷战败，如果没有1949年以后的“两岸分治”，一切问题可能不会发生。

因此，要确保钓鱼岛的主权或是整个中华民族的海域权利，也必须从两岸政治合作开始。

一、日本对钓鱼岛的领土主张缺少国际法依据

(一)1895年以前的争议点：日本是否“先占”

日本认为在1895年以前，钓鱼岛列屿是无人岛。

1972年3月8日以及2012年10月，日本外务省发表《关于尖阁诸岛/钓鱼岛所有权问题的基本见解》，宣称：

“自1885年以来，日本政府通过冲绳县/琉球当局等途径再三在尖阁诸岛/钓鱼岛进行实地调查，慎重确认尖阁诸岛/钓鱼岛不仅为无人岛，而且没有受清朝统治的痕迹。

在此基础上，于1895年1月14日，在内阁会议上决定在岛上建立标桩，以正式列入我国领土之内”。

日本这项认知是错误的。

事实上，从中国的史册看，钓鱼岛列屿最早为中国人所发现并命名，中国在明朝就已经将钓鱼岛各岛屿划入福建海防范围。自琉球及日本方面的史料来看，钓鱼岛列屿在历史上从未成为琉球的一部分。在日本官方文书方面，也找不出琉球管辖权在1895年以前及于钓鱼岛列屿的任何证据①。

“先占”必须以该地为“无主地”为前提。“无人岛”并非即是“无主地”。

15世纪至16世纪，国际法上采用“发现即领有”的原则，

但是18世纪以后，国际法学者普遍认为，对“无主地”的“先占”必须有具备领有的企图、无主地的确认、占领的宣告、占领的行动、实效管辖等条件才能成立。

日本从1885年开始调查到1895年正式窃占，始终是秘密进行，从未公开宣示。

1895年1月中日甲午战争期间，日本乘战胜之机以文书方式将钓鱼岛列屿编入日本版图，

日本的行动是“秘而不宣”、伺机窃占的策略，

它对钓鱼岛的占有自始至终没有作占领宣告、未经天皇发布敕令昭告全世界，外界因而无从知悉，违反了上述国际法“先占”法理，整个占领过程是明知“并非无主之地”却秘密不法窃占，因而在国际法上自始无效。

(二)日本将钓鱼岛与琉球挂钩的“合法性”

1972年3月8日以及2012年10月，日本外务省发表《关于尖阁诸岛/钓鱼岛所有权问题的基本见解》认为：

“自1895年1月14日的日本内阁会议后，在历史上尖阁诸岛/钓鱼岛 构成领土南西诸岛的一部分，并且不包含在根据1895年5月生效的《马关条约》第二条由清朝割让给我国的台湾及澎湖列岛之内。

因此，尖阁诸岛/钓鱼岛并不包含在根据《旧金山和平条约》第二条我国所放弃的领土之内，

而是包含在根据该条约第三条作为南西诸岛的一部分被列入为美国施政之地，

并且根据于1971年6月17日签署的“日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”(日文汉字简称为《归还冲绳协议》)，将施政权归还给我国的地区之内。

上述事实明确证明尖阁诸岛作为我国领土的地位”。

日本方面的立场为，明确否认钓鱼岛列屿是台湾的附属岛屿，与台湾无关，从而不受战后条约的影响。

日本的立场很清楚，

钓鱼岛与《马关条约》无关，因此也就与《开罗宣言》、《波茨坦公告》、《日本降伏书》、1952年的“日台和约”等国际文件无关，

而是依据《旧金山和约》第三条，属于琉球的范围，日本从而取得钓鱼岛的主权。

日本试图以将钓鱼岛与琉球挂钩的说辞来为其拥有钓鱼岛的“主权”取得正当性。

1945年4月美国攻占琉球，由于日本在占领台湾期间已将钓鱼岛列屿划归琉球管辖，美军也一并占领钓鱼岛列屿。其后美国表示日本对琉球群岛仍有“剩余主权”，而美国在琉球群岛只行使行政权。

1971年6月17日美日签约，美国准备将琉球的”行政权“交给日本，日本政府认为，美国对琉球的行政权范围既然包括钓鱼岛列屿在内，一旦美国将行政权交给日本，日本就恢复对钓鱼岛列屿的主权。

美日【1971年6月17日签署的“日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”】签约前，

台湾当局在1971年3月15日，正式由“台当局驻美大使”照会美国称：

无论从钓鱼岛列屿的历史、地理及使用关系而言，钓鱼岛列屿与琉球均无关，钓鱼岛列屿是台湾的附属岛屿，在美国结束行政权时，理应交还给“中国台湾”。

该照会第四点中，中国台湾当局明确地说明其立场，原文如下：

“日本政府在1894年之前，从未将钓鱼台列屿划入冲绳县/琉球属，该列屿之并入日本领土系中日甲午战争台澎 割 让 日本后之结果。

自第二次大战结束以来，美国政府依照“旧金山和约”第三条：

对北纬二十九度以南岛屿行使军事占领；而钓鱼台列屿已经包括于美国占领区域之内，基于“区域安全”之考虑，“中国台当局”以往对美国在该区行使军事占领并未表示异议。

但此不得被解释为系默认钓鱼台列屿为琉球群岛之一部分。

且依照国际法之一般原则，对一地区之临时性军事占领并不影响该区域主权之最后决定。

基于上述各理由并根据历史、地理、使用及法律，“中国台当局”认为钓鱼台列屿与台湾有极端密切之关系。应被视为台湾之附属岛屿。台湾全岛、澎湖群岛以及所有附属各岛屿已于第二次大战后交还中国，但钓鱼台列屿则未在其内。

鉴于美国政府将于1972年终止对琉球群岛行使占领之事实，兹要求美利坚合众国政府尊重“中国台当局”对钓鱼台列屿之主权，并于此项占领终止时，将该列屿交还“中国台当局”②。

由于“中国台湾当局”的强烈抗议，

1971年11月2日，美国参议院于通过1971年6月17日签署的“日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”时，亦曾声明：

“(琉球)条约第一条的附录中，双方明订地理上的坐标，限定本条约所包括的领土。

这些坐标显示尖阁群岛/钓鱼岛为所管理领土的一部分……

中国台湾当局、中华人民共和国及日本，对这些岛屿提出了领土主张。

(美国)国务院所持的立场是，关于此方面，(旧金山)和约是美国权利的唯一来源。

在”和约“下，美国仅取得”行政权“，而非”主权“。

因此，美国将”行政权“移交给日本的行动，并不构成基本的主权(美国并无此种主权)之移交，亦不可能影响到任一争论者的基本的领土主张”④。

由此声明可知，美国并没有将钓鱼岛列屿的主权交给日本。

台湾当局为了强化立场，于1971年12月2日将钓鱼岛列屿划归宜兰县管辖。

再来看看中国/大陆方面的立场。

首先，中国并不同意“旧金山和约”的效力。

其次，1971年至1972年间，中国方面多次发表声明主张钓鱼岛列屿为中国的领土，认为日本与美国处理钓鱼岛列屿归属的转移行为本身就是非法的。

1971年12月30日中华人民共和国外交部声明：

“近年来，日本佐藤政府不顾历史事实和中国人民的强烈反对，一再声称对中国领土钓鱼岛等岛屿‘拥有主权’，并勾结美帝国主义，进行侵吞上述岛屿的种种活动。

不久前，美、日两国国会先后通过了，1971年6月17日签署的“日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”。

在这个协议中，美、日两国政府公然把钓鱼岛等岛屿划入‘归还区域’。这是对中国领土主权的明目张胆的侵犯。中国人民绝对不能容忍……

第二次世界大战后，日本政府把台湾的附属岛屿钓鱼岛等岛屿私自交给美国，美国政府片面宣布对这些岛屿拥有所谓‘施政权’，这本来就是非法的……

中华人民共和国外交部严正声明，钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等岛屿是台湾的附属岛屿。它们和台湾一样，自古以来就是中国领土不可分割的一部分。”

声明对钓鱼岛拥有主权的同时，表示“一定要收复钓鱼岛等台湾的附属岛屿”。

相关争议，可以归纳出几个重点：

第一，台湾与大陆均以钓鱼岛列屿与琉球无关为理由，坚持钓鱼岛列屿的主权与行政权均不应随着美国将琉球的行政权转移给日本而转移。

第二，美国亦同意，钓鱼岛列屿权利转移只有行政权而非主权。

由于1978年底，美国政府与“台湾当局”断交，美国华府不再与台湾当局有关于钓鱼岛列屿的对话与文件；但是就2010年起美国政府的公开发言来看，美国政府认为1972年与日本签署的1971年6月17日“日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”，将钓鱼岛行政权转交给日本，并不意味着对钓鱼岛的主权主张有任何倾向。

但是美国亦表示，虽然美国在钓鱼岛主权问题上持中立态度，

但《美日安保条约》的适用对象，确实包括钓鱼岛。因为《美日安保条约》规定其适用对象为“日本拥有行政权的地区”。

美国此举自然是为了战略的考虑而回避问题的解决，在东亚战略考虑上，美日双方都对彼此有需要，致使美国将不是自己主权的地方转移给他人使用，而且双方私相授受地共同维护其来源不法的使用权。

简单来说，

日本将钓鱼岛列屿与台湾归属关系脱钩，而与琉球挂钩。

因此，未来两岸在处理钓鱼岛列屿争议时，除了要驳斥日本对钓鱼岛列屿的“先占说”，

还必须处理一个重要问题，即战败的日本拥有琉球的正当性问题，以从根本上瓦解日本的立论根基。

二、琉球的国际法地位

日本主张拥有琉球，并因而也拥有钓鱼岛主权的理由在于两份文件。

一，是“旧金山和约”第3条有关“信托统治”规定：

“日本同意美国对北纬29度以南之西南群岛(含琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩南方之南方各岛(含小笠原群岛、西之与火山群岛)，和冲之鸟岛以及南鸟岛等地送交"联合国之信托统治制度"提议。

在此提案获得通过之前，美国对上述地区、所属居民与所属海域得拥有实施行政、立法、司法之权利”。

另一，是美国与日本签署的1971年6月17日“日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”。

1969年11月，日本首相佐藤荣作访问华盛顿，就归还琉球与扩大日美安保合作达成协议，

1971年6月17日，美日达成《关于琉球群岛和大东群岛的协定》，将琉球的施政权“返还”日本。

1972年5月15日，冲绳/琉球群岛正式转移日本。

日本在钓鱼岛列屿上主张的立论在于：

钓鱼岛列屿与台湾无关，而与日本获得琉球的行政权有关，也就是说，日本是从美国的手上,

A.获得钓鱼岛列屿的主权与治权；

B.获得琉球的治权，由于美国(单方)同意日本对琉球原有“剩余主权”，加上美国转移的治权后，琉球即完全属于日本。

在讨论琉球如何在战后被美国单独地私相授受交给日本前，必须先了解战后盟国是如何处理琉球与日本的关系。

1943年11月26日，中国、美国、英国共同发布的《开罗宣言》中，亦明定:

“在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国，其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”。

对于中国来说，不仅是作为台湾附属岛屿的钓鱼岛列屿应该还给中国，琉球也是日本以武力所攫取的土地，自然应该从琉球的土地上将日本驱逐。

1945年7月26日，中国、美国、英国等同盟国共同发布的《波茨坦公告》第八条称：

“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。

这一公告文字有两个可以讨论的法律意涵。

第一，琉球群岛是否算是其他小岛，即琉球群岛是否自战后已经自日本剥离? 如果已经驱逐日本政府，将其与日本的领土剥离，中、英、美三国也不应再将其视为日本的小岛。

第二，中国作为当事国，当然对于“本州、北海道、九州、四国”四个本岛以外的其他“小岛”是否也可以属于日本有发言权；

换言之，只要作为当事国的中国不同意“日本的主权可以包括钓鱼岛列屿及琉球”，日本的领土主权即不能包括上述地区。

1945年9月2日，日本天皇向盟军统帅无条件投降所签署的《（日语汉字）日本降伏文书/日本战败投降书》中亦明白宣示接受《波茨坦公告》。

有的学者认为《波茨坦公告》只是“公告”，不见得有国际法的效力，暂不讨论这个问题。

不过从日本在投降书中明确表示接受《波茨坦公告》，而《波茨坦公告》又提及将遵守《开罗宣言》，因此，就法理来说，《开罗宣言》与《波茨坦公告》的内容均为日本所同意，因此日本也必须遵守其内容的相关约束。

(一)美国的做法

再来看看战后占领盟军是如何认定日本与琉球的关系。

琉球群岛包含大小岛屿150多个，其中最大的岛屿冲绳/大琉球岛有1200余万平方公里，人口100多万，是除日本的本州、北海道、九州、四国以外的第五大岛屿。所以，首先从字面意义上看，大琉球作为一个全长1000多公里的岛群，难以被视作“小岛”。

其次，在美国占领日本与琉球期间，对于日本与琉球的方式截然不同，采取“分离式处理”的方式，对日本的政策都“不包含琉球”。

1946年1月29日，驻日盟军最高司令部发布《关于若干外部地区在政治上行政上和日本分离的677备忘录》(M e m o r a n d u m  f o r  I m p e r i a l   J a p a n e s e   G o v e r n m e n t   o n   G o v e r n m e n t a l   a n d    A d m i n i s    t r a t i v e   S e p a r a t i o n   o f   C e r t a i n   O u t l y i n g A r e a s   f r o m   J a p a n, 29 J a n u a r y 1946，S C A P I N  677)，该备忘录中对日本领土范围的定义是：

日本由四个本岛(北海道、本州、九州、四国)和约1000个较小的邻接岛屿所组成，包括对马岛及北纬30度以北的琉球岛屿⑥。

至此，日本领土与“琉球的界线“：

以北纬30度为界得到清楚划分，即北纬30度以北的琉球群岛为日本；

北纬30度以南的琉球群岛则不再属于日本(或者说已经从日本分离)，

此时，北纬30度被视作日本的“一条实际边界线(a r e a l   b o u n d a r y)”⑦。

该备忘录对日本领土进行了明确定义后指令：

“即日起日本帝国政府对日本以外的区域或此区域内的任何政府官员、职员或个人，停止实施一切政府的、行政的权力或权力意图”，琉球被视作日本以外区域(a r e a   o u t s i d e   o f   J a p a n)⑧。“分离性处理”意味着，与盟军最高司令官总司令部间接管理下的日本不同，琉球被留在了美军的“直接统治”之下。

1947年4月2日，联合国安理会通过《战略防区之托管决定》，又称为《关于前日本委任统治岛屿的协议》，后称《托管协议》，其协议决定由美国托管。

而对于琉球并不包含在《波茨坦公告》第八条的“吾人所决定的其他小岛”之内的观点在：

1948年3月25日，美国国务院的 P P S/28号档案，进一步得到认可，该文件在分析中提到：

“琉球群岛在今天的地位是完全不确定的。

技术上作为日本的一部分，它的地位在《波茨坦公告》中没有确定，该公告将日本的领土限制在四个主岛以及‘我们决定的其他小岛’之内。

这个附带的‘我们’，在这里明显指该档的签字方美国、中国和英国。不管这一条款的最后解释是什么，有理由认为，冲绳/大琉球、以及琉球岛链的中部和南部不是属于这些‘小岛’的范畴，对于最高司令部所提之北纬30度边界线的接受，构成了一种默示的国际认可，即该线以南的琉球已经不再被视作日本的一部分”⑨。

由于美国只是军事占领琉球，而且没有将琉球纳入主权的意愿，其他战胜同盟国“也从来没有机会表达”获得琉球主权的意愿。

因此，琉球在战时占领期间的地位是，既不属于日本，也不属于美国，而是在国际共管下的一种地位未定的领土。

美国后来在划分琉球群岛的范围时，将北纬30度改为29度，认为29度以北属于北部的琉球，为日本鹿儿岛县的领土范围，而南部的琉球才是真正应该脱离日本的琉球。

1952年2月10日，美国将吐噶喇群岛(T o k a r a   I s l a n d s，位于北纬29度以北，属北部琉球)转交给日本。

1953年12月25日，美国又将奄美群岛(A m a m i    I s l a n d s，位为北纬29度以南至北纬27度之间，为南部琉球的一部分)⑩又转移给日本，并称之为“送给日本的圣诞礼物”。

在“旧金山和会”中，由于各国对琉球是交付托管、支持独立还是返还日本等各项意见均未能合议，以致会议频频陷入胶着状态。

因此，美国代表杜勒斯(J. F.  D u l l e s)最终提出“准许日本保留剩余主权(r e s i d u a l    s o v e r e i g n t y)，同时使此等岛屿可能引进联合国托管制度下，而以美国为管理当局”的主张(11)。

当时正是冷战热期，苏联、波兰、捷克斯洛伐克三国拒绝签署，愤而离席，

几经波折，琉球问题终纳入“旧金山和约”第3条信托统治规定：

“日本同意美国对北纬29度以南之西南群岛(含琉球群岛与大东群岛)等地送交联合国信托统治制度提议。

在此提案得通过之前，美国对上述地区、所属居民与所属海域得拥有实施行政、立法、司法之权利”。

1952年4月28日，“旧金山和约”生效，

美国亦自此结束了对日本的军事占领统治，使日本恢复独立主权国家之地位。

但美国基于战略利益而与日本另行签订之《美日安保条约》则同时生效，使得美国仍得据此驻军日本本土，并保留驻日美军基地的权利。

至于琉球，则系与日本分离，而置于美国单独管理之下。

综合整理，美国对于日本领土范围应该南到哪里一直在变。

驻日盟军最高司令部

1946年1月29日，的S C A P I N 677《备忘录》中是以北纬30度为界。

1952年2月10日，将在北纬29度以北的“吐噶喇群岛岛屿”，美国却自行地“返还”给了日本。

1952年4月28日，生效的“旧金山和约”中又认为日本的“剩余主权”可以包括在“北纬29度以南，即南琉球群岛”，美国在此区行使的是“行政管理权”。

1953年12月25日，美国将此区域中的“奄美群岛行政权”交还日本。

1968年6月26日，美军把“小笠原诸岛的行政权”交与日本。

1972年5月15日，美国又依据1971年6月17日“日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定”，将“北纬29度以南的南琉球群岛，包括钓鱼岛列屿的行政权”一并交给日本。

美国的立场一直在改变，甚而一直讨好日本的原因，自然是冷战因素所致，美国以领土为代价换得日本对其扈从。美国这种单方面的行为，自然不能得到同为战争同盟国，且是当事国的台湾当局的同意。

(二) 台湾当局方面的立场

虽然美国依据“旧金山和约”成为琉球群岛的托管当局，

但是依《联合国宪章》第76条规定，托管之目的，在领导托管地趋向自治或独立。

故依《开罗宣言》或《波茨坦公告》等国际文件，美国无权片面决定琉球与钓鱼岛列屿的主权归属。

1953年8月美国表示，决定将琉球北部之奄美群岛交还日本。

美国私相授受将奄美群岛交予日本的消息传到台湾后，台湾当局深表疑虑，担心美国下一步会将琉球交还日本。

在美国将奄美群岛交予日本的前一个月，美国驻台北官员蓝钦请见“台湾当局外交部长”叶公超，

叶对美国以“奄美群岛者并非琉球群岛之一部分”，欲将之交予日本提出异议，称：

“奄美群岛虽曾划入鹿儿岛县治，但在历史及地理上，实为琉球之一部分。

故虽对之无领土之要求，但对之亦具有同样之关切”(12)。

同一天，“台湾当局外交部”递交给美国驻台“使馆”的备忘录，则更清晰地阐述了台湾当局的立场。

“对于美国所作‘旧金山和约’并未使琉球脱离日本主权之解释，不能同意……

自1372年至1879年间，中国在琉球享有宗主权，此项权利仅因日本将琉球侵并始告中断……

对琉球并无领土要求，亦无重建其宗主权之任何意图；唯愿见琉球居民获得选择其自身前途之机会……(我)对琉球问题的基本立场，坚持对于琉球的最后处置，有发言之权利与责任”(13)。

此一备忘录意谓台湾方面对美国认为日本保有琉球的“剩余主权”一事，表示异议与不能苟同。

美国根本不理台湾方面的抗议，美日两国仍于12月24日签署返还协议，日本就此取得奄美群岛。

不过，台湾当局照会清楚地表达了立场：

即不同意美国对“旧金山和约”第三条中琉球未脱离日本主权之解释，认为依照《开罗宣言》，日本必须放弃其以武力攫取的领土，琉球已经与日本无关。

换言之，

台湾方面不承认日本拥有对琉球的主权，但对琉球也无领土要求，但对于如何处理琉球未来的地位，作为战胜国的中国，依照战争期间与战后的国际法文件，包括《开罗宣言》、《波茨坦公告》，台湾当局拥有权利与责任。

美国对琉球的态度也随着国际情势的变化而改变。

20世纪60年代末期，美国陷入越战泥沼，希望日本能够做出贡献，因而有了以移交琉球换取强化《美日安保条约》的主张。

1969年11月中旬，日本首相佐藤荣作访问华盛顿，与美国总统尼克松就“返还”琉球与扩大安保问题达成协议。

美、日双方并于1969年11月21日发表联合公报称：

“强烈希望越南战争在琉球归还日本之前结束……

总理大臣表明，日本正寻求为维护中南半岛地区之安全，所能扮演之角色。”

针对上述美、日私相授受的行为，

1969年11月22日，台湾当局“外交部”随即发表声明：

“台湾对于琉球群岛之未来地位，未经应循之程序遽予决定，引为遗憾”(14)。

虽然台当局表示了不满，但是在当年10月即将来临的联合国席位保卫战前，台湾方面不能做出太大的动作，不过，台湾当局毕竟在琉球地位归属问题上没有让步，从新闻稿中可知，台湾当局并不承认美国单方面于1972年“琉球归还”的合法性，此一见解一直持续至今而没有改变。

(三) 中国大陆方面的立场

大陆在琉球问题上的态度则是与台湾方面完全相反，认为美军占领琉球的目的是要军事围堵中国大陆。

1950年12月4日，周恩来以外长身份针对”对日媾和条约“问题发表声明，此为大陆首次正式言及琉球：

“有关琉球群岛和小笠原群岛