揭秘美日私相肢解二战胜利国中国领土主权的历史真相

2015-8-1 07:12| 发布者: admin| 查看: 3640| 评论: 7|原作者: 台灣獵戶人

摘要: 在美日两国返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判初期，日本政府要求美国政府同意其公开发表关于“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分”的声明。美国政府坚持以美国国务院新闻发言人答记者问的方式阐明上述立场，并将施政权与主 ...

美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判中的钓鱼岛问题
2015-04-30
文：崔修竹
《世界历史》2014年第5期

中国大陆不能被人卖了还帮人数钱，特请央视主持人自律！

摘要：在美日两国返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判初期，日本政府要求美国政府同意其公开发表关于“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分”的声明。美国政府坚持以美国国务院新闻发言人答记者问的方式阐明上述立场，并将施政权与主权问题分离开来，主权争端由当事国协商或提交国际法院仲裁。在美日两国谈判有关返还区域的法律文件过程中，日本政府提出在返还协定第一条的《附件》中以经纬度线标示返还区域，从而将钓鱼岛纳入其中。美国政府虽然同意以经纬度线标示返还区域，但坚持采取《谅解议事录》的形式。面对中日两国关于钓鱼岛主权归属问题的争端，美国政府压制中国台湾当局关于返还钓鱼岛施政权、暂不将钓鱼岛纳入返还范围的要求，仅仅同意敦促日本与中国台湾当局讨论钓鱼岛问题。美国政府将钓鱼岛的实际控制权移交给日本政府，为中日两国关于钓鱼岛主权争端埋下了祸根。

钓鱼岛问题已经成为深刻影响和制约中日关系发展方向的重要因素。中日关于钓鱼岛主权归属问题的争端，其形成与美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的进程具有不可分割的关系。自从2002年日本外务省解密中日邦交正常化谈判的历史档案以来，国际学术界就开始研究中日邦交正常化进程中的钓鱼岛问题。①其后，伴随着美日两国政府陆续解密有关美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的历史档案，国际学术界开始关注美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判进程中的钓鱼岛问题。②但是，无论是在完整地利用美日两国政府解密档案的程度方面还是在历史认识方面，仍然存在着诸多值得继续深入探讨之处。本文拟在对美日两国政府解密档案进行互证研究的基础上，重点探讨以下三个问题：在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判初期，美日两国政府究竟是怎样确定对钓鱼岛问题的基本政策的；在美日两国政府代表开始具体讨论有关返还区域的法律文件形式时，美日双方的谈判策略究竟出现了哪些重要的变化；在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的整个过程中，美国政府究竟是怎样处理日本政府与台湾当局之间关于钓鱼岛主权归属之争的。本文最后论述了美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判进程中钓鱼岛问题的发展态势极其深刻影响。

一、美日两国政府确定对钓鱼岛问题的基本政策

美日两国政府对钓鱼岛问题的基本政策是与美日关系中的“冲绳问题”联系在一起的。第二次世界大战结束以后，在对日本的战后处理过程中，美国政府始终坚持对冲绳进行“战略托管”。根据1951年9月签署的《旧金山对日和约》第三条规定，美国政府获得了对北纬29度以南“西南诸岛”(含琉球群岛和大东群岛)的施政权。③1953年12月25日，美国琉球民政府发布第27号公告，首次以经纬度线的方式标示琉球群岛的地理界线，并将钓鱼岛纳入琉球群岛的范围。④1957年6月，艾森豪威尔总统颁布第10713号政令，将钓鱼岛纳入美国琉球民政府的施政权之下。⑤在整个20世纪50年代，美国政府首先将返还冲绳施政权与日本重整军备问题直接联系起来。当日本鸠山一郎内阁推行“自主重整军备”政策，试图以此推动美国政府调整对冲绳政策并改善与苏联的关系时，美国政府又将冲绳问题与千岛群岛问题直接联系起来，防止日本在千岛群岛问题上向苏联妥协。20世纪60年代，美国政府开始将冲绳问题与日本在亚洲太平洋地区发挥更大作用的问题联系起来。日本经济的高速增长和日本政府保持与美国的战略协调，促成了美国政府对冲绳政策的转变。1967年11月，美日首脑会谈确定在未来“两三年内”返还冲绳施政权。1969年11月21日，美国尼克松总统和日本佐藤荣作总理大臣发表《美日首脑联合声明》，约定按照“撤除核武器、冲绳基地与日本本土基地相同、1972年内返还施政权”的原则，处理冲绳问题。⑥美日两国政府关于钓鱼岛问题的基本政策，就是在返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判过程中确立下来的。

从1970年2月起，日本内阁总理府与外务省开始讨论返还谈判的具体事项及其对策，决定“在佐藤、尼克松会谈中达成谅解的返还施政大纲的框架内(撤除核武器、冲绳基地与本土基地相同、1972年内)，尽可能缔结简洁的施政权返还协定。以此作为基本方针，进行外交谈判”⑦。1970年5月6日，日本外务省美国局北美第一课提议：“鉴于返还协定必须经过美日两国国会的审议和批准，返还协定本身应当尽可能简明扼要，详细的协商事宜应当通过附属议定书或换文的方式来处理。”⑧1970年5月12日，日本外务省美国局提出：在当前阶段，应当首先与美国方面讨论“冲绳居民的请求权处理方式问题、关于驻日美军地位协定以外的各种设施的规定问题、美国在冲绳资产的处理问题、在冲绳的美资企业以及自由业者的权益问题”⑨。1970年8月12日，日本外务省美国局北美第一课课长提出了“美日返还冲绳交涉的主要问题点例示”，概括了应当列入《美日返还冲绳协定》的事项。具体内容如下：(一)前言—协定的主旨；(二)美国方面放弃的权利与利益，包括地域方面的规定；(三)日美两国之间诸条约协定的适用范围；(四)根据地位协定提供的设施和区域；(五)美国之音：仅限于承认近乎现状的活动；(六)关于经济和财政方面的原则规定：包括货币兑换、财政转换、返还日本国有资产、美国资产的处理、琉球政府财产处理、邮政金融结算；(七)其他：包括请求权、美国军政府、美国民政府、琉球政府的各种法令的效力及其处理方式、民事和刑事审判、协定生效时间。此外，美日之间预定签署谅解议定书的事项有：拟提供的设施和区域名称、用途，承认美国之音的各种条件，货币兑换，美国资产的处理，美国方面设置的电话网络的处理，琉球政府财政赤字的处理，美国以及其他国家在冲绳的外资企业及自由业者的处理，其他美国民间权益(学校、广播)的处理，各种转让事宜，美国琉球民政府的职能、航空、航海、气象业务，美军纪念碑以及墓地的处理，开设美国总领事馆。⑩在这里，我们可以清楚地看到，日本政府预定谈判的重点目标之一就是返还区域问题，涉及返还区域的具体事项将通过“附属议定书或换文”的方式来处理。

1970年4月6日，美国国务院向美国驻日大使通报《美日返还琉球群岛和大东群岛协定草案》。关于返还区域，《草案》第一条第二段指出：“琉球群岛和大东群岛是指北纬29度以南包括冲绳和西南诸岛在内的所有岛屿以及这些岛屿的领水，根据1953年12月24日签署的《美日返还奄美大岛协定》，该协定所包括的岛屿以及领水不在其内。”(11)1970年4月7日，美国国务院向驻日大使下达了关于返还冲绳谈判的指令文件。该指令规定：美国对日谈判的目标是保持冲绳基地美军最大限度的灵活性，有序转让冲绳行政管辖权，最大限度保证美国的经济和财政利益，保证美国商人的前途和其他在冲绳的美国私人利益，保证公众对美军继续存在的支持。此外，还应当谈判与返还施政权有关的“特殊协定”，包括地位协定、日本对冲绳的防卫责任、移交民政权利、经济和财政协定、美国之音中转站。(12)从美国政府的返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判方针来看，美国政府准备返还的区域就是《旧金山对日和约》第三条规定的区域，并没有明确提出钓鱼岛问题。

引发美日两国政府直接讨论钓鱼岛主权归属问题的事件是中国东海海域海底石油资源问题。1968年，联合国亚洲远东经济委员会组织由美国、日本、韩国、中国台湾科学家组成的科学调查团对中国东海大陆架进行考察，确认该海域大陆架是世界上蕴藏石油最丰富的地区之一。同年末，日本政府请求美国琉球民政府“清除中国人在钓鱼岛活动的痕迹”。1969年5月9日，琉球政府石垣市当局在钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿及南北小岛树立“主权碑”。1970年7月7—16日，美国琉球民政府当局在钓鱼诸岛设立“禁止登陆警告牌”(13)。日本政府的这些活动，引起中国台湾当局的警觉。1970年7月17日，中国台湾当局宣布对东海大陆架天然资源拥有主权。1970年7月28日，台湾当局授予美国海湾石油公司在钓鱼岛海域勘探石油的特许权。(14)1970年8月10日，日本外务大臣爱知揆一在日本参议院发言称：“尖阁诸岛属于西南诸岛，日本对该区域拥有潜在主权。”(15)从此，中日两国关于钓鱼岛主权归属问题的争端凸显出来。

1970年8月11日，美国国务院向美国驻中国台北大使发布指令，要求其按照该指令解释“西南诸岛”的定义，这是美国政府首次表达对钓鱼岛问题的立场。该指令共计包括三项内容：首先，“日本政府尚未要求美国确认关于‘西南诸岛’一词的含义，如果日本提出要求，国务院的立场如下：用于对日和约第三条中的该词，当初的涵义是包括尖阁诸岛。和约中的西南诸岛一词，是指第二次世界大战末期在日本统治下的北纬29度以南的所有岛屿，和约中对此并无其他表达”。其次，“根据该条约，美国政府将尖阁诸岛作为琉球群岛的一部分进行施政管辖，认为日本仍然拥有琉球群岛的潜在主权。美国对琉球群岛的施政权，预计将在1972年返还日本”。再次，“美国政府认为任何关于尖阁诸岛及其毗邻大陆架的争端应当由争端双方去解决”。(16)8月19日，美国国务院向美国驻日大使发布指令，除重申1970年8月11日国务院致美国驻中国台北大使指令的内容以外，还特别指出：“11日指令的第三项内容，并不表示美国意在引起人们怀疑日本对这些岛屿的主权，而仅仅想要表明，一旦发生关于尖阁诸岛主权的争端，对日和约和返还协定都不应该成为争端的决定因素。争端应当由提出主权主张的当事者去解决，或通过第三方(例如国际法院)来裁决。”(17)显然，美国政府重新解释《旧金山对日和约》第三条的地域范围，使其立场具有双重特征：其一，决意将我国钓鱼岛的施政权返还给日本；其二，美国政府不介入有关钓鱼岛主权归属的争端。

1970年8月31日，爱知大臣与美国驻日大使迈耶举行会谈。爱知大臣提出：“日本政府拟公开发表声明：尖阁诸岛是琉球的一部分，请求作为琉球群岛施政者的美国政府不予以反对。”(18)1970年9月8日，日本外务省美国局局长东乡文彦会见美国驻日公使斯奈德，东乡再次提出日本政府公开发表声明的问题：“尖阁诸岛是琉球的一部分，并将包括在返还琉球协定当中。”斯奈德根据美国政府的指令精神答曰：“美国政府不希望发表公开声明，也不希望卷入争端。”但是，美国政府愿意“通过国务院发言人答记者问的方式”表明其立场。(19)

1970年9月10日，美国国务院对日提交《答记者问》的稿本，全文如下：“问：有报道说，作为琉球群岛的一部分，在现处于美国施政权下的尖阁诸岛上，竖起了中华民国国旗。关于将来对尖阁诸岛的处理，美国将采取什么立场？答：根据对日和约第三条，美国对‘西南诸岛’拥有施政权。在该条约中使用的这一词语是指：第二次世界大战结束时在日本统治下的、并且在该条约中没有特别提及的、北纬29度以南的所有岛屿。在该条约中使用的这一词语，意为包括尖阁诸岛。根据该条约，美国政府对作为琉球群岛一部分的尖阁诸岛拥有施政权，但是认为日本保留对琉球群岛的潜在主权。按照1969年11月尼克松总统与佐藤荣作总理大臣达成的协议，琉球群岛的施政权将在1972年内返还日本。问：当发生尖阁诸岛主权归属问题的争端时，美国政府将采取何种立场？答：对于任何对立的要求，我们认为上述事项应当在当事者之间解决。”(20)

至此，美日两国政府对钓鱼岛问题的基本政策已经确立下来。从日本来说，日本政府谋求美国政府承认“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分”，表面上是针对中国台湾当局，实则要求将其纳入美日返还琉球群岛和大东群岛施政权协定的范围，为日本政府实际控制钓鱼岛预作账本。从美国来说，美国政府重新界定《旧金山对日和约》第三条地域的范围，将《旧金山对日和约》第三条与美国琉球民政府第27号公告直接联系起来，既承认“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分，属于未来返还施政权的范围”；又将施政权与主权归属相对分离，主张“有关主权问题的争端由争议双方谈判或提交国际法院仲裁。”美日两国政府对钓鱼岛问题的这种政策，不仅直接影响着美日两国政府关于返还区域的法律文件形式的磋商，而且直接影响着美国政府对中日两国关于钓鱼岛主权归属争端的政策走向。

二、美日两国政府关于返还区域法律文件形式的磋商

1970年8月31日，美国政府正式向日本政府提交《美日返还冲绳协定草案》。与1970年4月6日美国国务院向美国驻日大使馆通报的文本相比，在返还区域的界定方面，没有任何变化。(21)

1970年10月8日，日本政府提出《美日返还琉球群岛和大东群岛协定草案》。关于返还区域的界定问题，日本政府提出美国政府应将《旧金山对日和约》第三条规定的地域返还日本；根据1953年12月24日签署《美日返还奄美大岛协定》和1968年4月5日签署的《美日返还小笠原群岛协定》，已经返还的地域不在其内。与美国政府提出的协定草案不同，日本政府还提出在返还协定第一条中增加“附件”(Annex)，并以经纬度线标示返还区域的具体范围，即北纬28度、东经124度40分；北纬24度、东经122度；北纬24度、东经133度；北纬27度、东经131度50分；北纬27度、东经128度18分；北纬28度、东经128度18分；北纬28度、东经124度40分。(22)尽管没有一一列举该范围内包含的岛屿名称，实际上是将钓鱼岛划入其中的。

1970年10月12日，日本外务省条约局局长中岛敏次郎会见美国驻日公使斯奈德，说明日本政府方面关于返还协定的修改意见。他强调指出：“对于日本政府来说，在1972年尖阁诸岛问题具有特别重要的意义。”斯奈德认为：“在尖阁诸岛问题上，美国政府倾向于中立；即使间接地涉及尖阁诸岛争端，在返还协定中可能也是不合适的。在对日和约第三条中并没有使用经纬度线标示。在原则上，作为国际文件，应当尽可能避免使用经纬度线。”(23)1970年12月11日，中岛敏次郎拜会美国驻日大使迈耶。中岛表示：“日本政府之所以提议使用经纬度线标示返还区域，仅仅是想更加清楚地表明尖阁诸岛区域包含在拟返还领土范围以内。”当然，“日本政府也愿意考虑其他方式，更清楚地表示这一点。”迈耶大使除重申美国政府的基本立场以外，提议“在返还协定第一条的注释(footnote)中或者采取谅解议事录(Agreed Minute)的形式，将尖阁诸岛包含进来。”(24)这样，在《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》中究竟以何种方式处理钓鱼岛问题，美日两国之间产生分歧。直到1971年3月末，这种局面没有发生任何变化。(25)

1971年4月1日，爱知大臣与美国驻日大使迈耶预定进行会谈。3月31日，外务省美国局在为爱知大臣专门准备的《发言要领》中将钓鱼岛问题列为“重要交涉事项”，指出：“无论是从国内来看，还是从琉球民族主义来看，尖阁诸岛问题都是极其微妙的问题。关于返还区域的定义(协定第一条)，希望按照我方草案，在附件中使用经纬度线标示地理范围，急切盼望得到美国方面的答复。”(26)同一天，美国国务卿罗杰斯向美国驻日大使迈耶发布指令：授权他在美日返还协定的谅解议事录中使用经纬度线标示返还区域范围。“具体范围是1953年12月25日美国琉球民政府第27号公告所确定的区域。经纬度线如下：北纬28度、东经124度40分；北纬24度、东经122度；北纬24度、东经133度；北纬27度、东经131度50分；北纬27度、东经128度18分；北纬28度、东经128度18分；至起点。”该指令认为，“按照以上处理方式，有四个方面的益处。1.满足日本政府的基本要求；2.清楚地表示美国现在管辖的区域和美国政府拟返还施政权的区域；3.使返还协定更加符合《旧金山对日和约》第三条的规定；4.美国不介入主权归属问题。”(27)不过，在1971年4月1日爱知大臣与迈耶大使的会谈中，或许是因为时差的关系，或许是因为其他原因，迈耶大使并没有按照国务卿的指令处理。按照日本政府解密的会谈记录，“关于返还区域(尖阁诸岛)处理问题，大臣指出：应当按照已经提交的日方草案加以解决。大使回答说：目前正在向本国政府请示的过程中。”(28)按照美国政府解密的会谈记录，“关于尖阁诸岛问题，爱知大臣指出根据旧金山对日和约第三条，日本政府建议在返还协定中对尖阁诸岛予以特别规定。尖阁诸岛应当包含在返还给日本的领土范围之内，应当使用经纬度线确定其范围。爱知大臣希望美国政府能够接受日本政府的建议，并强调日本政府提出这一建议的重要性，特别是鉴于中国对尖阁诸岛主权的要求。”迈耶大使回答说，“关于这些问题，目前正在等待华盛顿的指示”。(29)直到4月26日，日本政府才表示同意采取《谅解议事录》的形式，使用经纬度线标示返还区域的地理范围。(30)此后，谈判重点转入在返还协定中怎样表达返还区域范围的措辞问题。

1971年4月28日，日本外务省条约局局长井川克一拜会美国驻日大使，提议将以下文字列入返还协定第一条第二段：“根据美国琉球民政府1953年12月25日第27号公告确定的区域，使用经纬度线依次将该区域内的所有岛屿、环礁以及岩礁连接起来，属于美国返还的区域。”(31)1971年5月7日，美国国务院指令美国驻日大使：“在返还协定正文中，应当限制使用经纬度线标示美国现在施政管辖的区域。”“日本政府的建议容易引起对美日返还协定关于西南诸岛或琉球群岛疆界的误解，并且容易导致美国政府陷入主权争端，最好还是采用美国政府最初建议的措辞。”“在返还协定中没有必要增加有关美国琉球民政府第27号公告的内容，协定第一条第二段所指的返还区域，是指根据旧金山对日和约第三条、现在美国施政权下的所有领土，包括所有岛屿、环礁以及岩礁。”(32)1971年5月11日，爱知大臣与迈耶大使举行会谈。按照日本政府解密的会谈记录，爱知大臣强调说，“与美国政府方面建议的措辞相比，日本政府方面建议的措辞更加可取”。迈耶大使的态度则是：“美国的提案是华盛顿方面强烈主张的方案，几乎没有变更的余地。对于美国来说，虽然将其行使施政权的区域返还日本，但是，不对其历史的或将来的领土主张加以裁决，希望避免出现将来提交国际法院的事态。”爱知大臣又表示：“日本方面非常理解美国方面的立场，可以不要求特别标示尖阁诸岛的地名，不在返还协定的正文中表现返还区域，同意在谅解议事录中标示返还区域。”(33)按照美国政府解密的会谈记录，爱知大臣的发言内容如下：“与美国方面提议的措辞相比，日本方面提议的措辞更加简单和直接，希望美国政府重新考虑。大使回答说，美国认为，我方提议的措辞对日本更加有益，只是希望更加清楚地表示我们拟返还日本的区域是我们现在行使施政权的区域，并不打算对有关尖阁诸岛的要求进行裁决。爱知表示日本政府完全理解美国的立场，在两国政府之间基本上没有分歧。日本政府仅仅希望更加直接地表述返还区域的范围。”在这里，没有关于“可以不要求特别标示尖阁诸岛的地名”的内容。(34)由于爱知揆一在会谈中使用的语言是日语，由翻译译成英语，因此，可以说日本政府解密的会谈记录更加精确地体现了爱知大臣发言的本意。5月12日，日本外务省提出《谅解议事录》的修正案：“返还协定第一条第二段所指的领土，即美国根据旧金山对日和约第三条而行使施政权的区域，以及美国琉球民政府于1953年12月25日颁布的第27号公告划定的区域，该区域内的所有岛屿、环礁及岩礁。”迈耶大使认为，日本政府的这个《谅解议事录》修正稿不会引起误解，以至于美国陷入主权争端，建议美国国务院予以接受。(35)正是在这样的背景下，1971年5月15日，爱知大臣向日本国会提出了《关于缔结返还冲绳协定谈判的报告》。(36)

1971年5月17日，美国国务院副国务卿约翰逊向迈耶大使发布紧急指令，共计包括三项内容。首先，“不能接受日本政府关于返还协定第一条第二段内容的建议案”，“因为该协定的宗旨不需要限制谅解议事录的意义。”其次，重申美国方面最初的建议草案是简洁明了的，能够满足日本政府的关于使用经纬度线标示返还区域的基本要求，也能够满足美国方面的要求。再次，“要求日本政府对谅解议事录草案稍加修改，修改以后，美国政府将予以接受。修改后的内容应当如下：第一条第二段所指的领土是美国根据旧金山对日和约第三条行使施政权的区域，即1953年12月25日美国琉球民政府第27号公告划定的所有岛屿”。(37)

1971年5月18日，日本外务省条约局局长井川克一提交修改后的《谅解议事录》：“第一条第二段定义的领土是根据旧金山对日和约第三条规定处于美国施政管辖下的领土，1953年12月25日美国琉球民政府第27号公告划定的区域。按照以下经纬度线依次连接起来而划定的区域内的所有岛屿、小岛、环礁以及岩礁。”(38)5月27日，日本提议在《谅解议事录》开头部分增加以下表述文字：“美国政府代表和日本国政府代表在交涉本日签署的美日返还琉球群岛和大东群岛协定过程中，达成以下谅解。”(39)1971年6月4日，美国驻日大使请求国务院确认了返还协定第一条的内容及《谅解议事录》。(40)1971年6月9日，美国国务卿罗杰斯和日本外务大臣爱知揆一联合会见记者，公开承认双方在《谅解议事录》中以经纬度线标示返还区域的地理范围。(41)

在国际条约法法理和国际条约法惯例领域，与双边关系条约或协定直接相连的《附件》与《谅解议事录》(《谅解议定书》)有着不同的法律意义。《附件》比《谅解议事录》(《谅解议定书》)具有更强的约束力。从美日两国政府关于返还区域法律文件形式的磋商过程中我们可以非常清楚地看出，日本政府从要求以《附件》形式明确标示返还区域的地理范围逐渐退向接受《谅解议事录》的形式，但是，始终坚持以经纬度线的方式明确划定返还区域。尽管日本政府最终同意在返还协定第一条正文和《谅解议事录》都不明确指名钓鱼岛，但是，始终谋求将钓鱼岛纳入返还区域。美国政府虽然拒绝采取《附件》形式，而是坚持采取《谅解议事录》形式。但是，美国政府最终同意将《谅解议事录》作为公开发表的《美日关于琉球群岛和大东群岛协定》第一条的补充文件、并接受以经纬度坐标点、经纬度线标示返还区域，确实在相当程度上迎合了日本的利益要求，从而形成了此后日本政府实际控制钓鱼岛的局面。

三、美国政府处理日台关于钓鱼岛归属问题争端的策略

在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判期间，中华人民共和国政府曾经多次表明对钓鱼岛归属问题的严正立场。1969年11月28日，《人民日报》发表社论，严词谴责《美日首脑联合声明》“把美日反动派的军事勾结推到了一个新的阶段”(42)。1970年12月29日，《人民日报》发表评论员文章，郑重指出：“台湾省及其所属岛屿，包括钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等岛屿在内，是中国的神圣领土。这些岛屿周围海域和其他邻近中国浅海海域的海底资源，都完全属于中国所有，决不容许他人染指。”(43)1971年5月1日，《人民日报》发表新华社记者的评论，谴责美日两国政府玩弄“归还冲绳”骗局，“加紧推行侵吞我钓鱼岛等岛屿罪恶计划”。(44)针对美国在钓鱼岛群岛的赤尾屿和黄尾屿设立美国海军靶场这一行径，1971年5月17日，《人民日报》发表新华社评论员文章，郑重指出：这是美日两国政府玩弄的“新花招”，“是美帝国主义侵略中国领土的又一罪证”。(45)1971年6月20日，《人民日报》再次发表评论员文章，愤怒地谴责美日两国政府悍然将钓鱼岛纳入《美日返还冲绳协定》的范围，此乃是“肮脏的交易、无耻的骗局”。(46)1971年12月30日，中华人民共和国外交部发表声明，重申“钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等岛屿是台湾的附属岛屿。它们和台湾一样，自古以来就是中国领土不可分割的一部分”。美日两国政府将其纳入“归还冲绳协定”中“完全是非法的，这丝毫不能改变中华人民共和国对钓鱼岛等岛屿的领土主权”。(47)尽管如此，在我们所论述的这一历史时期，虽然美国尼克松政府已经在考虑调整对华政策并缓和中美关系，中国政府最关注的核心问题乃是台湾问题。(48)虽然日本佐藤荣作政府试图在“两个中国”的框架下处理与中华人民共和国的关系，但是，中国政府始终坚持必须以“承认中华人民共和国是代表中国人民的唯一合法政府”作为根本前提，并且逐渐趋向在田中角荣出任日本内阁总理大臣以后解决中日关系正常化问题。(49)因此，美国政府处理钓鱼岛主权争端的外交活动，主要是在美日与美台之间进行的，具体表现在三个层面：其一，日本政府资助在钓鱼岛建立无人气象站问题。美国政府的立场是要求日本政府将此事“推迟到返还施政权以后”(50)。其二，美国海湾石油公司获得钓鱼岛海域大陆架海底石油资源勘探权问题。美国政府的立场是不向该公司海上作业提供安全保证，迫使其退出。(51)其三，关于钓鱼岛主权归属问题。鉴于这个问题的重要性，有必要进行具体而微的梳理与论证。

1970年9月16日，台湾当局驻美“大使”周书楷与美国国务院副国务卿马歇尔·格林举行会谈，提交台湾当局的备忘录。该备忘录指出：台湾与琉球之间的钓鱼诸岛，在地理上更接近台湾，应当属于中国。“中华民国政府”保留对美日返还琉球群岛施政权谈判的关切，出于维护与美国的友好关系，“中华民国政府”力图避免公开批评美国，但是，不可能公开接受日本政府的主权要求，请美国政府以“最谨慎的态度”对待，万望美国政府不要公开支持日本的主权要求。(52)1971年2月23日，台湾当局“外交部长”魏道明参加台湾“立法院”第47届第11次会议，在回答立法委员李文齐的质询时，魏道明强调指出：基于历史、地理和现状等原因，“中华民国”对钓鱼岛拥有主权。“事关国家主权，即使寸土片石，我们亦必据理力争，此项决心绝不改变。”上述谈话公开发表以后，美国和日本无不认为这是“中华民国首次正式公开主张对钓鱼岛的领土主权”(53)。1971年3月15日，台湾当局驻美“大使”周书楷向美国国务院递交照会，详细说明了钓鱼岛属于中国的法律地位。该照会指出：根据历史、地理与地质、传统使用习惯以及法理来看，钓鱼岛属于中国台湾省的一部分。鉴于美国对琉球群岛的托管即将于1972年终止，“希望美国能够尊重中国对钓鱼岛的主权，在1972年结束对琉球群岛的托管时将钓鱼岛归还给中华民国政府”(54)。3月20日，台湾当局“外交部副部长”沈昌焕约见“美国驻台北大使”，重申上述主张。(55)1971年4月12日，周书楷“大使”拜会尼克松总统，阐述对钓鱼岛的立场。尼克松建议，请他与基辛格讨论这一问题。然而，基辛格“只是听取周书楷的陈述，没有发表评论”(56)。

1971年5月25日，国务卿罗杰斯向美国驻台北“大使”马康卫发布指令，责令向台湾当局通报《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》第一条及《谅解议事录》的内容。共计包含三项具体内容。其一，“最早将在1971年6月5日签署《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》。”其二，《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》第一条及《谅解议事录》全文，包括以经纬度线标示的返还区域。其三，明确指出“返还区域包括钓鱼台或尖阁诸岛”(57)。这表明，美国政府已经决意要压制台湾当局的要求，将钓鱼岛纳入《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》的范围。因此，在1971年5月25日以后，台湾当局只能转向谋求争取美国政府同意暂不将钓鱼岛纳入返还琉球群岛和大东群岛施政权协定的范围，仍然由美国政府继续控制钓鱼岛，最低限度是由美国敦促日本与台湾当局谈判钓鱼岛主权归属问题。其策略，就是将钓鱼岛问题与美台纺织品贸易谈判直接联系起来。那么，究竟是谁最先提出“由美国政府继续控制钓鱼岛”这一建议的呢？究竟是谁主张将美台纺织品贸易协定谈判与钓鱼岛问题直接联系起来的呢？究竟是谁建议敦促日本与台湾当局谈判钓鱼岛主权归属问题的呢？国内有的学者认为，是美国驻台“大使”肯尼迪提议保持钓鱼岛现状，暂不将钓鱼岛纳入返还琉球群岛和大东群岛施政权协定的范围，并且建议将钓鱼岛问题与美台纺织品贸易谈判直接联系起来的。(58)应当说，这种看法乃是严重的误解。

首先，将肯尼迪当作美国驻台北“大使”乃是张冠李戴。在我们今天能够看到的美国政府解密的各类档案文献中，有三种关于肯尼迪职务任命的文件。其一，大型数据库《解密档案参考系统》收录的1971年5月13日《尼克松总统致国务卿、财政部长、商务部长、劳工部长、总统国家安全事务助理、总统国际经济事务助理、彼得·弗兰根的备忘录》。该备忘录是美国政府在2007年4月16日解密的文本，上面有尼克松总统的亲笔签名。(59)其二，日本学者整理编辑的美国政府解密档案文件集《美国对日政策文件集》第22期第7卷收录的1971年5月13日《尼克松总统致国务卿、财政部长、商务部长、劳工部长、总统国家安全事务助理、总统国际经济事务助理、彼得·弗兰根的备忘录》。该文件上有尼克松总统的亲笔签名，来自于美国政府解密的“白宫机要档案TA4/22”卷宗，1995年9月11日解密。(60)其三，《美国对日政策文件集》第23期第2卷收录的1971年5月13日《尼克松总统致国务卿、财政部长、商务部长、劳工部长、总统国家安全事务助理、总统国际经济事务助理、彼得·弗兰根的备忘录》。该文件上也有尼克松总统的亲笔签名，来自于美国政府解密的“白宫特别文件：总统助理彼德森文件(纺织品谈判远东Ⅰ)”卷宗，1997年12月2日解密。(61)这三个文本的解密时间虽然不同，但是其内容是完全相同的，都是有关任命大卫·肯尼迪全权负责美国与日本、韩国和中国台湾、香港地区谈判纺织品贸易协定事务的。在对肯尼迪职衔的称呼上，使用的都是“特使”(Ambassador-at-Large David M.Kennedy)。因此，我们可以非常肯定地说：大卫·肯尼迪并非美国国务院派驻台北大使馆的“大使”，而是被尼克松总统任命的“特使”，专门负责美国对日本、韩国和中国台湾、香港地区的纺织品贸易谈判事务。(62)在此以前，大卫·肯尼迪一直担任尼克松政府的财政部部长。此时的美国驻台北“大使”仍然是瓦尔特·马康卫(Walter McConaughy)。

其次，从1971年5月26日以后美国国务院与美国驻台北“大使馆”以及美国国务院与其他驻外使馆之间的往来外交文电来看，也不能说仅仅是由大卫·肯尼迪提出这些建议的。仅就美国政府已经解密的档案文献而言，我们可以非常清楚地看到以下重要的历史事实。1971年5月31日，“中华民国”外交部部长周书楷奉蒋介石总统之命，“请求美国政府在将琉球群岛施政权返还给日本之时，继续控制钓鱼岛”(63)。1971年6月3日，美国驻台北“大使”马康卫致电国务院，陈述对台湾当局建议的意见。他认为，“如果我们至今完全没有承诺将尖阁诸岛包含在返还协定当中”，台湾当局的建议是可以考虑的。然而，“现在做出分别返还的决定，将使美国在日本的处境变得非常困难”。他建议：“唯一的希望是推动日本同意与台湾谈判尖阁诸岛问题。”(64)1971年6月4日，台湾当局驻美“大使”沈剑虹奉命拜会美国副国务卿格林。在会谈中，沈剑虹指出：“他知道美国已经与日本达成了关于返还协定的基本谅解，不久即将提交国会审议。然而，将尖阁诸岛返还给日本(在会谈中他始终使用日本的称呼——原文件注释)，将使中华民国政府面临非常严重的局势。学生示威反对归还钓鱼岛，钓鱼岛问题成为检验中华民国政府能否捍卫中国权益的试金石。如果中华民国政府失败，将在国内外面临困境。”“作为第三方，美国是否可以考虑避免将尖阁诸岛纳入返还范围的方法？”“中华民国政府提出这一建议，乃是基于政治考虑，而非基于法律方面的理由。第二次世界大战以后，美国代表包括中华民国在内的所有盟国占领这些岛屿，因此，美国有责任考虑中华民国的观点。”作为个人意见，沈剑虹还建议：“以美国在对中华民国关系上处于困难地位为由”，由美国政府敦促日本与台湾当局讨论钓鱼岛争端。(65)1971年6月7日，“中华民国行政院副院长”蒋经国会见美国纺织品贸易谈判特使大卫·肯尼迪。“作为他个人向美国总统的建议”，蒋经国指出：如果美国政府同意暂不将钓鱼岛纳入返还琉球协定范围，台湾当局可以考虑在美台纺织品贸易谈判问题上做出妥协。(66)从以上解密档案来看，台湾当局是分别通过“美国驻台北大使馆”和“中华民国驻华盛顿大使”这两个途径提出“暂不将钓鱼岛纳入美日返还琉球协定”的；美国驻台北“大使”马康卫和台湾驻美“大使”沈剑虹从各自的立场出发，分别提出了由美国敦促日本同意与台湾当局讨论钓鱼岛问题的建议；至于将钓鱼岛问题与美日纺织品贸易谈判直接联系起来这一重要策略，最初出自于“中华民国行政院副院长”蒋经国之口。

如此说来，并非意味着我们彻底否定肯尼迪特使的作用，而是强调应当对肯尼迪特使的作用有一个合乎实际的理解。从史料考证的角度来说，最根本的问题是我们必须洞察总统国际经济事务助理彼德森在1971年6月7日致尼克松总统备忘录的由来及其结果。

正是在1971年6月7日这一天，肯尼迪将蒋经国的建议电告总统国际经济事务助理彼德森。(67)彼德森立即向尼克松总统提交备忘录。在美国政府的解密档案系统中，我们能够看到这份备忘录的四种文本。其一，美国国务院整理编辑、美国政府印刷局2006年出版的《美国对外关系(1969-1976)》第17卷(中国)中收录的第133号文件。(68)其二，《美国对日政策文件集》第22期第7卷收录的文本，来自于美国政府解密的“白宫机要档案TA4/22”卷宗。1997年12月15日解密。(69)其三，《美国对日政策文件集》第23期第2卷收录的文本，来自于“白宫特别档案：彼德森助理文件(纺织品谈判远东Ⅰ)”卷宗。1997年12月2日解密。(70)其四，《美国对日政策文件集》第24期第5卷收录的文本，来自于“基辛格办公室档案：国别·远东”卷宗，未注明解密时间。(71)四者相比，《美国对外关系1969-1976》第17卷收录的文本和《美国对日政策文件集》第24期第5卷收录的文本都没有显示该备忘录是否被尼克松总统批阅的情形，而《美国对日政策文件集》第22期第7卷和第23期第2卷收录的文本都有“总统已阅”(The President Has Seen……)的字样。除此以外，四者的正文内容都是相同的。该备忘录的主题是“在台湾的纺织品谈判”，其中详细引证了肯尼迪特使来电的内容。该备忘录的第一项内容是报告肯尼迪特使同台湾当局之间关于纺织品贸易谈判的进展情况。第二项内容是报告肯尼迪特使关于台湾当局对美日、美韩纺织品贸易谈判的看法。第三项内容是肯尼迪特使关于改变美台纺织品贸易谈判现状的三项政策建议。其中包括：第一，按照现行标准，与香港和韩国达成协议，并与台湾达成谅解。他们愿意接受一个基本的年度出口限额和协商机制。但是，肯尼迪特使并不赞成这种选择。“因为这将使香港和韩国了解我们在对台湾谈判中的问题，迫使美国让步。”第二，停止谈判并承认失败。肯尼迪特使也不赞成这种选择。“因为这将在国内外引起严重地混乱。”第三，向台湾当局做出某种妥协。肯尼迪特使认为，“尽管台湾当局强调某些军事援助项目(例如：F-4型战斗机)”，但是，要想解决美台纺织品贸易争端，“唯一的方式”是“暂不将尖阁诸岛的施政权返还给日本”。在肯尼迪看来，“钓鱼岛问题是台湾当局在国内政治和国际事务中的重要问题。如果美国继续维持施政权，不仅可以极大地提高中华民国政府的公共形象，而且可以成为一个非常直接的暗示：美国继续支持中华民国。从而使美国有能力有效地处理与香港、韩国、日本的纺织品贸易谈判。在面临香港和韩国的压力下，台湾就能够接受现在的纺织品一揽子解决方案。”(72)

那么，肯尼迪特使的建议究竟在多大程度上影响了尼克松政府的决策呢？从上述美国政府已经解密的四种《总统国际经济事务助理(彼德森)致尼克松总统的备忘录》文本及其来源来看，可以肯定，彼德森不仅将其致尼克松总统的备忘录呈递给尼克松总统，同时也送交总统国家安全事务助理基辛格。基辛格在阅读该备忘录以后，先后在1971年6月7日上午10：30时和下午3:05时两次与约翰逊副国务卿在电话中讨论钓鱼岛问题。第一次电话通话时间非常短暂，基辛格询问国务院对钓鱼岛问题的处理原则。约翰逊的答复是：“凡是从日本政府那里获得的权利，原样返还给日本政府。”(73)第二次电话通话的时间略长些，基辛格共计提出三个问题：(1)“关于尖阁诸岛的法律地位问题”；(2)“提出尖阁诸岛问题是否将损害全局？”(3)“是否应当由美国向国际法院提出尖阁诸岛问题？”约翰逊回答说：(1)“根据1951年的对日和约，美国获得了包括尖阁诸岛在内的琉球群岛的施政权”。(2)“提出尖阁诸岛问题将损害全局”，“毁掉美日返还冲绳谈判不是无足轻重的小问题，我认为我们唯一能做的事情是促使日本主动与中国人讨论这一问题(因为中国人拒绝主动与日本讨论)和说明我们的问题”。(3)“美国不应当向国际法院提出尖阁诸岛问题。尖阁诸岛不是我们的领土，我们没有主权，它是当今我们对琉球施政权下的领土争端，我们只有施政权，它是日中之间的问题。”(74)随后，约翰逊又向基辛格的助手黑格陈述他的观点，黑格立即将其整理成文并提交给基辛格。约翰逊指出：“根据1951年的对日和约，美国是北纬29度以南包括琉球群岛在内的西南诸岛的唯一的施政者(国民党中国不是签约国)；1953年，美国琉球民政府颁布有关对日和约涉及的特定疆界的公告，该公告包括尖阁诸岛”；“国务院正在研究日本兼并台湾以前尖阁诸岛的历史”；“应当鼓励日本与台北讨论尖阁诸岛争端。”(75)毋庸置疑，作为前任美国驻日大使和现任负责东亚事务的副国务卿，约翰逊的意见是至关重要的。6月7日下午3时25分至4时10分，尼克松、基辛格、彼德森在戴维营召开会议。6月7日夜，尼克松总统决定不改变将包括钓鱼岛在内的琉球群岛施政权返还日本的既定政策，但是，同意敦促日本与台湾当局谈判钓鱼岛争端，并在8月派遣军事代表团赴台讨论出售F-4战斗机问题，(76)以此安抚台湾当局的不满。因此，可以说，在钓鱼岛问题上，肯尼迪特使的作用主要的不是体现在最先提出“由美国继续控制钓鱼岛”和将钓鱼岛问题与美台纺织品贸易协定谈判直接联系起来的建议，而是表现在他在第一时间将蒋经国的建议上报给美国总统国际经济事务助理彼德森，并且支持蒋经国提出的处理办法。(77)

1971年6月9日，美日两国外长在巴黎举行会谈。罗杰斯国务卿指出：在钓鱼岛问题上，面对普通国民的反对，“中华民国政府非常忧虑”。“美国政府也受到来自中华民国政府的压力，在不损害日本政府的法律地位的情况下，日本政府如果能够以某种方式帮助美国，感激不尽！例如，是否可以尽快地向中华民国政府表示协商之意？”爱知大臣回答说：“日本政府自信能够处理这个问题，而不给美国政府添麻烦。对中华民国政府来说，如有必要，可以协商。但是，时间不是在签署返还协定以前，而应是效法1969年尼克松总统、佐藤总理共同声明的先例，事后进行说明。”(78)1971年6月10日，罗杰斯国务卿责令美国驻伦敦大使向爱知外务大臣转交他的信件，希望日本政府“在签署返还协定以前，最严肃地考虑与中华民国政府讨论”钓鱼岛问题。(79)1971年6月11日，台湾当局“外交部”发表关于钓鱼岛主权问题的声明，郑重指出：“美国政府与日本政府就要签署关于琉球移交的文件，我们获悉这个文件中竟然包括了中华民国的领土钓鱼台列岛。在此，中华民国政府向全世界郑重声明自己的立场：琉球的地位应由主要同盟国最终决定，中华民国对于美国把钓鱼台列岛和琉球一起移交日本感到非常吃惊。钓鱼台列岛属于台湾省，是中华民国领土的一部分，无论从地理位置、地质构造还是历史渊源上说，该岛屿都是中华民国的领土。另外，台湾省的居民也长时期使用该岛，与中华民国有着密切的联系。中华民国基于国家神圣领土的立场，不管在何种情况下都不会放弃任何哪怕是很小的领土主权。为此，中华民国政府一直向美国和日本表明，中华民国基于历史、地理、实际和法理上的理由，认为钓鱼台列岛作为中华民国的领土是无可争议的，中华民国政府一直主张一旦美国结束了对该岛的管理，应该把它归还给中华民国。”(80)1971年6月14日，美国国务卿罗杰斯电令美国驻日大使，立即敦促爱知大臣“尽可能在6月17日以前”与台湾当局协商钓鱼岛主权争端。(81)1971年6月17日，美日两国同时在华盛顿和东京签署《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》。与此同时，爱知揆一与迈耶签署秘密《谅解备忘录》。根据该备忘录，美国政府移交琉球群岛及大东群岛施政权以后，日本政府继续向驻日美军提供88个军事设施，其中包括黄尾屿和赤尾屿(序列号分别为第84号和第85号)。(82)当天下午，美国国务院新闻发言人发表谈话，美国政府将向日本政府返还包括钓鱼岛在内的琉球群岛和大东群岛的施政权，但美军将继续使用黄尾屿和赤尾屿作为军演靶场。美国将钓鱼岛诸岛施政权返还给日本，不影响“中华民国”对该诸岛的主张。美国不能强化对日和约以前日本所有的法律权利，也不能缩小“中华民国”所有的权利，对钓鱼岛主权争端持“中立”立场。(83)

1971年6月19日，台湾当局“外交部部长”周书楷召见日本驻台北大使馆官员吉田，建议“谈判”或“讨论”钓鱼岛地位问题。“无论是‘谈判’还是‘讨论’，中华民国政府都是能够接受的。”日本政府按照既定的方针，直到6月25日，日本驻台北“大使”板垣修才答复说：“尖阁诸岛的地位是由旧金山对日和约确定的”；“如果中华民国政府承认日本对尖阁诸岛的领土主权，日本政府愿意在努力维护友好关系的过程中讨论相关问题。”所谓“相关问题”，指的是“中国政府的代表权”问题。(84)显然，日本政府的基本策略是将钓鱼岛主权归属问题与台湾当局的法统地位问题直接联系起来，迫使台湾当局放弃对钓鱼岛的主权要求。与1952年4月日本政府与台湾当局谈判缔结《日本国与中华民国和平条约》时将日本战争赔偿问题与台湾当局法统地位问题直接挂钩的做法相比，何其相似乃尔！在这种情况下，无论是日台之间的“谈判”也好，还是“讨论”也罢，是难以取得任何成果的。

由上可见，在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的过程中，在怎样处置钓鱼岛问题上，台湾当局的立场经历了复杂的变化过程。在1971年5月25日美国政府通报《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》第一条及《谅解议事录》的详细内容以前，其基本立场是要求“返还钓鱼岛管辖权”。在1971年5月25日以后，退向要求“暂不将钓鱼岛纳入美日返还协定范围(维持美军控制现状)”和请求美国敦促日本与台湾谈判。日本政府虽然做出了与台湾当局讨论钓鱼岛问题的姿态，其前提却是“必须承认日本对该岛屿的主权”。美国政府始终按照1970年9月10日《答记者问》设定的路线，将施政权与主权归属相对分离、将钓鱼岛纳入返还范围，仅仅是在敦促日本与台湾当局谈判这一点上满足了台湾的要求。而在最重要的实际控制权问题上，满足了日本政府的要求。

四、简要的结论

通观美日两国政府在返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判进程中处理钓鱼岛问题的政策及其策略，我们至少可以得出三个基本结论。

首先，日本政府的基本政策是首先谋求美国政府承认“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分”，要求将其纳入美日返还琉球群岛和大东群岛施政权协定的范围。日本政府提出这一要求的国际法依据是1951年9月签署的《旧金山对日和约》和1953年12月25日美国琉球民政府第27号公告。美国政府重新界定《旧金山对日和约》第三条地域的界线，并且将《旧金山对日和约》第三条与美国琉球民政府第27号公告直接联系起来，既承认“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分，属于未来返还施政权的范围”，又将施政权与主权归属相对分离，主张“有关主权问题的争端由争议双方谈判或提交国际法院仲裁”。1970年9月10日美国国务院新闻发言人《答记者问》稿本，确定了美国政府在返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判中对钓鱼岛问题的基本政策。从1970年8月末起直到1971年5月末为止，美日两国政府围绕着返还区域的法律文件形式问题进行了长时间的交涉。日本政府最初要求以《附件》的形式、使用经纬度坐标点、经纬度线标示返还区域的地理范围，最后退向接受《谅解议事录》的形式，但是始终坚持以经纬度坐标点和经纬度线的方式明确划定返还区域。尽管最终同意在返还协定第一条正文和《谅解议事录》度中都不明确指名钓鱼岛，但是实现了将钓鱼岛纳入返还区域的既定目标。美国政府虽然拒绝采取《附件》形式，坚持采取《谅解议事录》形式；但是，最终还是同意将《谅解议事录》作为公开发表的《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》第一条的补充文件、并接受以经纬坐标点和经纬度线标示返还区域，在相当程度上迎合了日本的利益要求，从而形成了此后日本政府实际控制钓鱼岛的局面。(85)

其次，在第二次世界大战结束以后的美日关系史中，一方面美日两国政府多以“秘密谅解”的方式处理涉及第三国或第三方的重大事项。例如，1952年9月5日美日双方签署的《美日关于对共产党中国输出统制的谅解协定》。按照该协定，日本对中国大陆的贸易管制范围不仅包括巴黎统筹委员会和中国委员会国际管制清单中的所有物资、美国贸易管制清单中的所有物资，而且还包括美日协商确定增加管制的物资。(86)再如，1960年1月6日，美日双方签署《第一次安全保障协商委员会会议记录》，其中包含一项“秘密谅解”。该“秘密谅解”的内容是：“当发生对驻韩国联合国军的武力攻击时，为反击这类武力攻击，在联合国军统一指挥下的驻日美军可以未经事前协商立即采取军事作战行动。”(87)另一方面，美日两国政府还以“秘密谅解”的方式处理日本国内政治中高度敏感的重大问题。例如，在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的过程中，美日两国政府签署了一系列秘密文件，其中包括：1969年11月19日，尼克松总统与佐藤荣作总理大臣秘密签署的关于紧急事态下在冲绳重新部署核武器问题的《美日首脑关于联合声明的谅解议事录》；1969年12月2日，美国财政部部长特使安东尼·乔立克与日本大藏省审议官柏木雄介秘密签署的关于日本政府向美国支付52000万美元补偿的《财政补偿谅解备忘录》；1971年6月12日，美国驻日大使馆公使斯奈德与日本外务省美国局局长吉野文六签署的关于对驻冲绳美军基地原军用土地恢复原状补偿费的《讨论记录》；(88)1971年6月17日，爱知揆一外务大臣与美国驻日大使迈耶签署的《关于向驻冲绳美军提供设施和区域的谅解备忘录》。(89)应当说，在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判期间形成的一系列谅解性文件中，《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》第一条的《谅解议事录》乃是唯一公开发表的谅解性文件。这种方式在战后美日关系的发展进程中乃是非常罕见的。这种处理方式表明，尽管美国政府在有关钓鱼岛主权归属争端问题上标榜“中立”，实际上是偏袒日本政府的。

再次，在我们所论述的这一时期，尽管美国尼克松政府已经在谋划缓和美中关系和调整美国的亚洲太平洋战略，但是，日本在尼克松政府亚洲太平洋战略中的地位并没有改变。尼克松政府在推进美中关系缓和的同时，继续维护美日安保体制，“防范中国或共产党国家联盟在东北亚、东南亚扩大影响”(90)。唯其如此，美国政府才对中华人民共和国关于钓鱼岛主权归属的严正立场置若罔闻；美日两国政府在怎样处置钓鱼岛问题上才得以最大限度地向台湾当局施加压力，如期签署《美日关于琉球群岛和大东群岛的协定》，并将钓鱼岛施政权移交日本政府。尽管台湾当局始终坚持拥有钓鱼岛的领土主权，但在具体问题的处理上呈现逐步后退的变化趋向。台湾当局对钓鱼岛归属争端的政策与策略之所以呈现如此特征，最根本的原因在于美台共同防卫体制的制约和美日安保体制的压力。正是由于美国政府对钓鱼岛问题的这种处理方式，酿成了中日两国关于钓鱼岛主权争端的祸根。(91)美国政府在钓鱼岛主权争端问题上负有不可推卸的历史责任。我们越是从比较长期的视阈来观察，其贻害就越深远。

1971年6月17日，美日两国在东京和华盛顿同时签署的《日本国与美利坚合众国关于琉球群岛和大东群岛的协定》(Agreement between Japan and the United States of America concerning the Ryukyu Islands and the Daito Islands)，通常简称为《美日返还冲绳协定》。本文在引用美日两国政府解密档案时，按照其原文的意义，分别使用“钓鱼岛”/“尖阁诸岛”；“琉球群岛”/“冲绳”这些地理名称。