《日本南海战略中的智库作用:参与背景、路径与局限性》 选自:边界与海洋研究,2017,2(5):112–124)。 文:王竞超,武汉大学学术论文 文章认为,近年来,日本对南海问题的介入日趋深化,出台的南海介入政策日益密集,客观上对政府政策制定能力、效率的要求在不断提高。另一方面,日本海洋政策决策机制剧烈变革后,取代各大省厅成为决策核心的首相官邸缺乏足够的政策制定能力与经验,在应对南海问题等海洋事务上力不从心。在以上两大背景下,日本智库迎来了发挥自身作用的良机。各大智库通过提交研究报告与政策建言,多渠道加强与政府联系,与声索国开展公共外交等路径影响着日本的南海介入战略,呼应了政府的政策趋向。应该看到,尽管日本智库在南海问题上较为活跃,但由于面临着财政基础薄弱、缺乏独立政策立场、人才储备匮乏等多重现实问题,目前其影响力尚存在限度。智库作为影响日本南海政策的重要外部变量,其在南海事务中的作用与未来走向值得我国进行长期而系统的研究。 一、智库影响日本南海介入战略的背景与构成现状 近年来,在以下两大背景下,日本智库对本国南海介入战略的影响力逐步扩大。首先,随着日本对南海问题的介入日趋深化,出台的南海介入政策日益密集,客观上对政府政策制定能力、效率的要求在不断提高。日本作为域外国家,之所以大张旗鼓地介入南海问题,表面上似乎是为了呼应其盟友美国的亚太再平衡战略,实则是希望借助南海问题实现围堵、打压中国的战略诉求,牵制中国尽可能多的战略资源,缓解本国在东海、钓鱼岛问题上的战略压力与被动局面。作为具体路径,日本政府以履行盟友义务、呼应美国亚太再平衡战略为借口,在国内大肆宣扬为了强化日美安保同盟、维持现有国际秩序,需积极配合美国在南海行动,充分为本国介入南海问题创造了政治基础与舆论环境。伴随日本对南海问题的介入不断加深,政要对南海政策的政策宣示密度骤然增加、涵盖范围日趋扩大,客观上对政策制定能力、效率的要求在不断提高。在这一背景下,日本政府开始积聚国内一切智力资源为己所用。处于政府体系以外的智库,开始为日本政府特别是首相官邸所倚重,成为了日本介入南海事务进程中的重要补充力量。 其次,在国内层面,智库得到重用与日本海洋政策决策机制的剧烈变革是息息相关的。应当看到,变革前的日本海洋政策决策机制存在着两大严重弊端。 第一,战后首相官邸决策地位被严重边缘化、寻租腐败问题严重。 第二,就日本海洋政策决策机制自身来看,变革前客观上存在过于分散,缺乏职权集中、运转高效的决策机制。 安倍晋三2006年第一次组阁后,力图根除日本政治的沉疴,确立首相官邸在各大领域政策制定中的主导地位。其政治改革在海洋领域得到了集中体现,其组阁伊始便着手加快强化首相官邸在对外海洋政策制定过程中的参与职能,意图建立一个以首相官邸为核心的、自上而下的综合性海洋决策机制。然而,首相官邸尽管获得了政策制定的主导权,但新建立的海洋政策本部缺乏大量精通海洋事务的技术官僚,海洋政策立案、制定能力较弱。日本首相官邸为了形成传统省厅官僚体系之外的独立决策机制,更好地制定、施行南海介入战略,开始尝试借助“外脑”,力图通过导入智库等外部力量来弥补自身政策制定能力的缺失。 从影响日本南海介入战略的智库类型来看,可谓涵盖了官方、半官方、民间智库等多个层面。具体而言,官方直属智库的主要代表为防卫省防卫研究所;而日本国际问题研究所、世界和平研究所、和平安全保障研究所等则是较有代表性的半官方智库,与政府有着千丝万缕的联系;在民间层面,日本国际论坛、笹川和平财团海洋政策研究所、三菱综合研究所等较为活跃。以上这一系列智库构成了日本海洋领域的智力生产体系,成为了日本介入南海问题进程中的主要“智力供应商”。 二、日本智库影响政府南海介入战略的具体路径 在以上两大背景下,日本智库迎来了发挥自身作用的良机。各大智库通过提交研究报告与政策建言,多渠道加强与政府联系,与声索国开展公共外交等路径影响着日本的南海介入战略,呼应了政府的政策趋向。 首先,日本各大智库通过提交研究报告与政策建言影响政府决策。第一,日本智库接受各省厅委托的研究项目并将成果予以反馈。各大智库通过直接承接各省厅课题、委托研究项目,调动各种研究资源完成项目并反馈给政府,作为政府制定具体政策时的参考。第二,除了承接政府课题,智库也可通过直接提出研究成果影响政府南海政策。近十年来首相官邸在替代各省厅成为日本政治决策机制的核心的同时,却缺乏足够的决策能力与经验。首相官邸迫切希望在政策制定上降低对原有各大省厅的依赖,真正确立自身的核心决策地位。这为智库跨越外务省等省厅,直接向日本核心决策层提供研究成果创造了客观条件。不同于省厅委托研究这种定向方式,此种形式不拘泥于行政级别,合作智库可直接向内阁官房、首相官邸呈送南海问题的研究报告与政策建言。对比智库与政府代表性主张不难发现,智库在呼应政府公开观点-如国际法为准绳、外交和平手段解决南海争端的同时,也将政府不便公开阐述却暗中施行的政策-如强化与菲、越等国海洋安全合作、加强对声索国的能力建设援助等进行了公开主张,为政府营造舆论环境,从理论上进行论证。从根本上来看,政府-智库双方形成了较“默契”的合作关系。一方面,智库在把握政府政策趋向的同时,通过各种渠道进行政策调研,获得国际上最新的南海问题情报,通过向首相官邸递呈研究报告、政策建言等积极为日本政治家出谋划策。另一方面,政府也明里暗里地向智库授意撰写相关研究报告、文章,努力为日本政府政策寻找理论支撑,为政府行为背书。 其次,多渠道加强与政府联系、互动,影响决策。在与政府流动性方面,日本智库相对美国等逊色不少,尚未完全形成自身的旋转门机制。尽管如此,二者间也形成了具有日本特色的流动渠道,为智库影响政府南海决策提供了更多的可能性。第一,日本半官方智库较善于利用与政府、政治家之间的一些天然联系影响政策。第二,也有一些民间智库由于与日本政府部门或政治家保持着长期交往,也客观上形成了较稳固的合作关系。 再次,日本涉海著名智库还发挥自身优势,通过举办南海问题相关的国际论坛、会议等形式,面向东南亚各声索国积极开展公共外交。尤其值得关注的是,日本智库对与各声索国著名智库的合作尤为重视,力图从二轨渠道与以上诸国智库开展对话,针对南海问题共同发声。利用召开国际研讨会、论坛等机会,日本智库不仅可搜集南海最新的政策信息,也可充当政府信使,补充政府的外交活动。日本智库通过向东南亚声索国官学各届人士宣示日本政府的南海问题立场,也定期从对方获得反馈意见,一定程度解决了双方信息不对称性、不完善性的问题,从侧面协调了日本政府与各声索国间的政策立场,并在南海问题上构筑起围堵中国的国际半官方、民间网络。 三、日本智库在影响政府南海政策上的局限性 在日本海洋政策决策机制整体大变革的背景下,日本智库尽管在影响国家南海政策方面发挥了相当的作用,但也有其局限性。相较于欧美甚至东南亚智库,日本智库在财政基础、政策立场、与政府横向流动性、人才储备等方面存在较明显的缺失,这也使得日本智库在影响政府南海政策上具有一定的局限性。 首先,日本智库的财政基础较为薄弱,社会认知度较低,企业及个人对智库的捐赠较少。一方面,泡沫经济破灭后,日本智库整体银根紧缩。除了少数长期承接政府课题、与首相官邸关系密切或背靠一些大财团的智库外,大多数智库并没有稳定的经济来源,运营颇为艰难。另一方面,日本社会特别是大企业并非特别热衷于影响政府决策,对智库捐赠较为有限。其次,与欧美智库相比,日本智库与政府之间的横向流动性较差,旋转门机制尚未形成。再次,外务省等省厅对智库依然存在压制现象。最后,日本智库南海问题研究的人才储备堪忧,提出政策建议的质量与可持续性存疑。 根据上述分析,本文认为,我国首先应认清日本智库在日本南海介入进程中所产生的负面影响与作用路径,在各方面做好应对准备。其次,也要切忌给日本各大智库早早定性,应对其未来的发展趋势与可能的变化给予高度重视。再次,我国实务部门、学界不能对日本智库产生排斥心理,仍要着力强化与日本各大智库的二轨、1.5轨交流。特别指出的是,我国应重点对某些政策偏向中立的智库进行政策宣示、增信释疑、多做工作,最大限度地消弭对方对我国南海政策的战略误判与敌意。 |
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